形式主义的组织学考察_亚洲彩票APP网站

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一、问题的提出

党的十八大以来党和国家高度关注形式主义的危害,并不断强化治理力度。习近平总书记在地方考察调研以及在中央主持召开党的集体学习、纪律检查会议时,多次强调要力戒形式主义,要求把力戒形式主义当作全面从严治党的主要工作来抓。2019年6月总书记在十九届中央政治局第十五次集体学习时提到,要将形式主义等视作“动摇党的根基、阻碍党的事业的问题”,必须以彻底自我革命的精神加以解决。2019年被定为“基层减负年”,中央要求通过解决形式主义的问题来为基层减负。治理形式主义的重要性和紧迫性进一步凸显。

 

政治实务中的形式主义也引发了学界的广泛关注,以形式主义作为关键词,在中国知网可检索到十八大以来有数百篇在核心期刊上发表的相关文章。综合来看,这些研究成果集中分析形式主义产生的原因及其解决对策,具有现实针对性。多数研究者重视以调查研究、基层挂职方式推动现实案例分析,以便得出更为有说服力的研究结论。这些成果集中讨论形式主义产生的原因及治理对策。

 

原因分析方面。一是聚焦体制机制。有学者认为形式主义是压力型体制的结果,层层施压、层层追责,导致下级予以“精准填表”等形式主义方式回应上级;有学者在此基础上做了补充,认为是中央和地方在组织设置上具有同构性,加之层层施压导致了形式主义;有学者认为形式主义是压力型体制下,在信息不对称的“上下博弈”中,下级对上级考核任务的变相执行;有学者认为这是国家治理体系和治理能力现代化过程中,政治体系在中央与地方两种治理逻辑矛盾过程中不断调试的自然表现;还有学者认为形式主义是科层制的内在弊端,受到决策情境、认知规律、行为选择等因素影响,其发生有必然性。二是分析官员思想。有学者认为形式主义是背离为人民服务根本宗旨,背离对党忠诚的政治纪律所致;有学者把它归结为主观故意,是思想退化、理想信念退化,人生观价值观权力观政绩观偏离所致;也有学者认为是“四个意识”不强、责任担当缺失所致。三是体制机制与官员思想结合。多数研究者分析形式主义时更多将体制机制和官员个人结合,认为形式主义是体制机制的客观缺陷以及官员个人懒政、不作为等所致。

 

对策建议层面。大多数学者在分析形式主义产生的原因时提出了解决对策。一是体制机制角度。有学者建议要进一步完善制度建设,特别是基层民主制度,通过扩大民众政治参与,以人民监督的形式来破解政府形式主义难题;有学者认为应通过完善监督问责制度、科学考核体系、用人选人制度等方式来力戒形式主义。二是官员思想角度。有学者认为要注重官员工作、学习等作风建设,通过端正政绩观,增强责任心等方式来破除形式主义;还有学者认为要坚持实事求是,坚持群众路线,深入调查研究等。

 

总体看,上述学者的观点是深刻的,从体制机制视角和思想建设视角分析形式主义产生原因及其解决对策,具有现实参考价值。但值得注意的是,上述成果聚焦形式主义,却较少区分形式与形式主义,导致在列举形式主义现象时,出现以偏概全,把组织必要的形式也归结为形式主义;再者,虽有学者提到形式主义有其存在的组织原因,却缺乏深入分析;此外,少有文献强调中央强调力戒形式主义恰恰证明组织永葆先进性的自觉性和自我革命的主动性。

 

形式主义滋生于组织,伴生于组织活动,从组织学视角分析形式主义对如何有效破解形式主义非常必要。但目前这一点尚未引起学界足够注意。马克斯·韦伯等组织理论家虽未明确提及形式主义问题,但他们对组织形式论及较多,他们丰富的组织理论成果为思考该问题提供了重要的思想资源。马克思主义的组织理论和我们党组织建设的重要经验是本文研究的理论基础。因此本文透过组织学视角,在把握组织形式的必要性基础上,进一步分析形式主义对组织的危害、存在的组织性原因及其解决对策,希冀弥补目前研究的不足,同时为学界提供分析形式主义的新向度。

 

二、形式是必要的

马克思主义的组织理论聚焦于党的建设,贯穿于对工人阶级如何夺取和建设政权的实践阐释中。马恩列认为工人阶级受资本家剥削压迫,在无产阶级革命理论影响下实现从“自在”向“自为”状态的转变,成立革命型政党,开展有组织的革命,力图推翻资产阶级统治,实现无产阶级专政。在革命过程中,党是工人阶级的先锋队,依靠民主集中制原则,强化党的凝聚力、战斗力,统一和带领工人阶级夺取革命胜利。作为马克思主义政党,我们党领导国家的方式是思想领导、政治领导和组织领导,其中组织领导是保证党的领导落地的架构和形式。十九届四中全会明确了组织领导的体系和架构,“健全维护党的集中统一的组织制度,形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系,实现党的组织和党的工作全覆盖”“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度,健全各级党委(党组)工作制度,确保党在各种组织中发挥领导作用”等。马克思主义的组织理论和我们党的建设理论反映了党组织为保纯洁性、先进性、革命性做出的努力。相关理论表明了组织形式的必要性,组织正是通过一定的形式才实现了中国革命、建设和改革的胜利,党组织内部结构也是耦合性的形式保证了党对国家的领导,而形式主义作为顽疾,却会削弱组织的优良特征,严重者导致组织违背“初心”。

 

有关形式问题,组织理论家对此还有较多论述,其中尤以组织理论之父马克斯·韦伯为代表。从其论述中我们可以一窥组织形式的必要性,形式与形式主义的区别。韦伯在论述科层制组织时提到,组织的设立是为了通过有效的机制设计来实现特定目标。它具体包括有效的人员分工、特定的层级结构、合理的运转机制、正规的决策文书、非人格化的组织管理、科学的专业培训、合法的人事行政制度等。我们从韦伯对理想科层制的分析中可以看出,为完成组织的特定目标,形式是必要的,它是组织的理性及其结构的体现。没有形式的承载,组织的行动部署就无法落实,结果就无法考核,目标也就无法实现。而形式主义是组织行为对组织目标的偏离,是工具理性对价值理性的僭越,是组织的结构与组织中行动者的对立化。形式主义还以形式取代内容,“用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实”。形式与内容是辩证统一的,内容借助形式呈现,形式因内容而实在,切忌偏废其一。反思形式主义时不把必要的形式与形式主义混淆,形式不等于形式主义,在组织中形式是不可或缺的。

 

一是形式是政治组织集中原则的要求。在论及特定的层级结构时,韦伯提到科层制组织的集权和统一特征,“在等级实体中要形成一个指挥统一的指挥链条,沿着自上而下的等级制,由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直到最基层的组织”。中国特色社会主义最本质的特征是坚持中国共产党的领导,“东南西北中,党是领导一切的”,这一集中原则符合韦伯对科层制组织的观察。在我们国家,中央与地方要进行多层级的沟通,会召开大量会议,文件下发后,还会有各层级地方执行细则出台,以确保中央精神被准确无误地贯彻落实。在这过程中势必会出现各种各样的形式,对其求全责备,不加分析,扣上一顶形式主义的帽子是不可取的。我们国家有中央、省、市、县、乡等五级行政级别,不同级别处理对应辖区内的事务,各种事务的落实或者上报都要走各种程序、形式,若缺少其中一环,会导致中间层级因信息不对称而产生工作失误。倘若直接去掉中间层级,搞所谓的“扁平化”,又不符合现实需要,比如去掉县的层级,市将无法应付广阔区域范围内复杂的社会事务。

 

我们需要这样的行政层级,纵使这样庞大的组织结构给人的直接观感是官僚科层制,充满了所谓“形式主义”。另一方面这一集中原则意味着中央政府要对全局承担无限责任、兜底责任,为有效地规范地方行为,相应就会出台大量的法律条例,也会有大量的检查督办行为发生。这些检查督办也是必要的,地方单方面的落实,如果没有中央监督跟进,地方可能无视中央政令,行政不作为或乱作为,当然这其中因机制设计不合理可能出现“检查大军”等,但不能因噎废食。

 

二是形式反映政治组织的实际工作情况。在论及档案管理时,韦伯认为“形形色色的指令和法令,都用文字固定下来”,文字记录有利于上级下达命令、明确职责,也便于上级控制下级等。韦伯的观点是合理的,文字记录其实是一个“留痕”问题,无论是政府出台的法令的归档,还是政府其他行为结果的证明,都需要“留痕”,达到“抓铁有痕,踏石留印”。延伸说,是被“看得见”的要求。一方面上级部门要“看得见”。下级单位为表明本部门是严格落实上级要求的,需要用看得见的形式来证明,比如可视化的台账、文本、表格、图片、影音等,没有这些材料,面对上级检查时只凭口头上汇报会缺乏说服力,一沓沓的材料甚至比朴实无华的语言实在,“痕迹管理有助于推进政策落地,完善权力监督,提升治理绩效”。“文山会海”有其产生的根源,但凡见到政府部门厚厚的材料就不加区别说是搞形式主义是不妥的、片面的,要具体问题具体分析。工作中我们往往把问题放大、有意突显出来,是为了引起重视,让问题得到有效解决。另一方面民众要“看得见”,韦伯提到,“官员们倾向于在实质上功利主义地对待他们的行政管理事务,以报效需要取悦的被统治者。只是这种实质的功利主义,一般又表现在依照要求而制定的规则细则的方向上”。我们的执政团队成员不需要“取悦”民众,这是因为我们坚持群众路线,但如果民众看不见政府行为,政府会被指责不作为、脱离群众。恰当的形式是向民众“汇报”工作、赢得民众好感的重要手段。

 

三是形式反映了政治组织的特殊性。新公共管理学派认为公共部门办事低效、存在“政府失败”,提出要进行市场化改革,把企业家精神引入政府中,实现政府重塑。然而无论从价值还是行动层面看,政治组织确实不同于市场企业,它追求公平正义民主法治,强调规范、程序、形式等,而市场企业追求利润最大化,强调高效、灵活、创新等。在工作中,政府通过制定各种规章制度规范工作人员的行为,让其办事不偏不倚,这既为下级工作提供了指导原则,便于领导掌握下级工作进展,也利于后期查摆工作疏漏等。工作中但凡面临新问题、新情况,完成工作后也会加以总结,提炼出做事方法、规律来,方便下次做事有规可依、有章可循。粗看政府行为呆板、低效、不可取,是所谓“形式主义”,搞“一套一套的”,但它却是规矩、程序精神的体现,法治需要这样的精神,再者治理形式主义本身也需要这种精神,组织行为的规范化需要有操作性的形式。

 

四是形式是组织政治活动的载体。任何组织都有特定的目标,而目标的实现依靠组织的有效形式,没有形式,组织不成组织,只是松散的个人集合,甚至连集合也算不上,不过是孤立的原子化的个人,一盘散沙;没有形式,思想也无法落地,再好的理想、设计或规划都是空想。以我们党的历史为例,我们党是百年大党,在产生、发展、壮大,带领全国人民取得革命胜利,建立发展改革新中国过程中,都起到了无可替代的决定性作用。处在百年未有之大变局时代,“办好中国的事,关键在党”,我们党更是肩负着前所未有的使命与责任,如何按期完成“十五”计划,如何到本世纪中叶让中国成为现代化强国,如何让人民过上更加幸福安康的生活等,这些都是党必须面对的重要课题,这也对党全面从严治党、保持先进性提出了更高要求。而从严治党本身要依托各种形式,比如“不忘初心、牢记使命”主题教育制度,“三会一课”制度,定期巡视制度等,倘若没有这些形式,组织先进性和纯洁性可能退化,出现脱离群众问题,导致组织工作的开展受阻。

 

组织活动需要依托形式,这些形式是必要的,与形式主义无关。面对这些形式,宜抱之以理解,以建设性的心态去批评,如果恶意放大,为批评而批评,反而不利于关注真正的形式主义问题。因此要注意区分形式与形式主义,认识到形式存在的必要性,更深入地应对形式主义。

 

三、形式主义对组织的危害

形式主义严重腐蚀组织的肌体和灵魂,对组织的危害是巨大的。

 

一是形式主义戕害组织的合法性。形式主义无非是政治化的违背组织目标的行为,上上下下心照不宣地作假,是浪费民力、伤害民心,损害组织核心利益的行为,是特殊的政治腐败,严重的形式主义是组织政治生态劣化的表现。

 

不少学者认为形式主义是思想作风问题,建议通过强化思想作风建设,树立正确政绩观来有效解决形式主义。若仅是作风问题,反而好解决,恰是深层次的体制机制问题投射在了官员作风上,让作风成为问题,所以习近平总书记强调“要通过深化改革,从体制机制层面进一步破题,为作风建设形成长效化保障”,邓小平同志也曾提到“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。体制机制弊端滋生了形式主义,让组织成员参与甚至串通一气进行政治化的违背组织目标,常有说法“政策制定的初衷是好的,可在执行过程中却走样了”便是真实写照。形式主义的结果是组织目标偏离、资源浪费等。

 

形式主义暴露出潜藏在官场中的集体腐败,形式主义是腐败的外衣。中央要推行某项政策,地方出于保护自身既得利益需要,会捆绑在一起,形成利益共同体,上下一条心弄虚作假欺骗上级,营造政策上通下达氛围,实则是让政策“局部空转”,流为形式主义。“拔出萝卜带出泥”,要透过形式主义深挖背后的腐败问题。比如“秦岭别墅违建”问题,尽管中央多次强调要重视生态保护,金山银山不如绿水青山,但陕西官场仍在秦岭大兴土木,各层级相关工作人员因获得利益输送,暗地为秦岭别墅违建开绿灯,论证修建工程符合要求,不存在破坏生态的问题,面对上级督查也以各种方式糊弄,倘若不是民众监督,媒体跟踪报道,中央认真调查重拳出击,秦岭问题很难在短期内解决。秦岭问题不仅暴露出地方官场存在的塌方式腐败,还暴露出腐败借形式主义掩盖而大行其道,让其被发现变得困难。

 

二是形式主义会降低组织成员对组织的忠诚度。形式主义很多时候是在“精致的计算”和“漂亮地对付”,与对信念和对组织的忠诚无关。我们要看到这其中蕴含的危机,表面上做得漂亮,实际上是组织目标的走样。

 

我们知道组织目标的实现不仅需要制度、资源,还需要成员忠诚、担当、有使命感,“讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私”。如伦纳德·怀特的“官纪”概念,“官纪者,乃表现于行政人员热情、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也”。但有些官员受个人主义、拜金主义等影响,为私观念很重,没有理想、没有政治追求,对组织缺乏忠诚感,态度上阴奉阳违,工作上缺乏责任心,做起事来三心二意,凭借一些小聪明,“漂亮地”完成工作,比如“内容不够形式凑”,搞无中生有、闭门造车,把没有做过的工作通过精致的报告将其描绘得有模有样。有些同志还以此为荣,将这些“小窍门”教给同事。毫不客气地说,这类同志每天的工作就是“打酱油”,思考如何搞形式主义编造成果蒙骗上级。加之公务员只要不违反党纪国法,工作仍是“铁饭碗”,即使被上级发现工作有注水成分也只是对其批评教育,其他不会有太大影响,这种情况更易助长公务员“划水度日”,搞形式主义。

 

对组织缺乏忠诚、对工作缺乏责任心影响是非常深远恶劣的。一方面形式主义地完成工作,蒙骗上级,会导致上级因不了解工作具体实际情况,而做出不符合实际需要的决策,进而导致工作进入恶性循环,上一个任务做不好,下一个任务也做不好,每个任务结果只能差强人意;另一方面部门各职能机构办公,彼此是分工协作关系,若形式主义做事,某位同志做事消极拖沓,会影响组织整个的办事效果,组织的凝聚力和战斗力也受影响。

 

三是形式主义会消解组织的凝聚力。组织目标的实现依靠组织成员同心同德、共同奋斗,而形式主义会有损组织内部团结,让大家无法拧成一股绳。

 

任何一个组织都包括目标、成员以及组织体系,而组织目标是组织赖以存在的基础,是组织的灵魂。但形式主义却会耗散成员凝聚力,导致成员做事偏离组织目标,组织丧失“初心”。主要体现在两个方面,一方面形式主义会影响组织成员之间的团结,消减彼此的认可度,在一个部门中,耍小聪明的会搞形式、玩花样的同志,短期内会比踏实做事不会展现个人能力的更容易得到领导认可,对此还流传一种说法,“说和做两者都重要,但有时说比做更重要,华而不实的言论胜于脚踏实地的工作”,“劣币驱良币”“良币会心寒”,这不是说领导不会识人用人,在搞团团伙伙,而是因为领导每天要处理大量的事情,无暇细究下级工作,这为“摸鱼”的同事提供了机会,无形中为形式主义提供了生存土壤。另一方面组织内部忽视组织成员的主观能动性、创造性,凡是强调照章办事,会让组织成员失去政治情怀,对待工作消极怠慢,进而也影响工作成效。形式主义严重的组织没有凝聚力、向心力。

 

组织凝聚力不足反过来也会加剧形式主义,进而“凝聚力”成了一个口号。我们的党建问题常出现这样的情况,组织成员各怀“私”事,团结不够,凝聚力不足,轻视、看淡、不参与党组织的活动。而党组织活动负责人会让党支部同志一次性摆拍多张照片,写工作汇报时再用生动的语言加以描述,让党的活动看起来丰富多彩,而实际上党支部的活动可能很少人参加,活动甚至可能并未进行,全凭负责人“妙笔生花”。

 

四是形式主义会损害组织战斗力。形式主义不仅有损内部团结,还会影响组织与人民的关系,导致无法形成工作合力。

 

我们党历来重视党的生命力和战斗力,这是我们党建工作的主要目的。党的十九大报告基于国内外形势分析和对未来的整体战略布局,提出伟大斗争,伟大工程,伟大事业,伟大梦想,“其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”,要求党团结带领人民实现中华民族伟大复兴。

 

然而组织中存在的形式主义、官僚主义等会消解组织战斗力,有党员干部脱离群众,无法与人民群众形成合力,比如因形式主义导致脱贫攻坚战效果大打折扣。脱贫攻坚是乡村振兴、全面建成小康社会的必要一环,但有基层干部把“扶贫作为升迁的筹码,不去实实在在地接触民众,帮他们解决现实困难,而是在报表上做足功夫”,脱贫成了形式主义脱贫,摘掉了“贫困户”帽子,却仍然处于贫困处境,基层政府暗自继续以贫困户标准对以往贫困户予以补贴;还地方政府搞易地扶贫,不综合考虑贫困户情况,要求贫困户搬入安置房,最后民众不愿、安置房闲置等等。这样做实属自欺欺人,掩盖问题,不仅影响了脱贫攻坚战效果,反而让贫困户心寒,误以为党“搞表面文章”“粉饰自己”。

 

五是形式主义会使组织失信于民。特别是基层政府,他们与群众直接打交道。搞形式主义会损害政府形象,削弱群众信任,长此以往可能会令执政者陷入执政危机。

 

我们党的宗旨是立党为公、执政为民,以人民为中心,坚持走群众路线,始终做到全心全意为人民服务。这既是我们党执政先进性的要求,也是党实现长期执政的根本保证。然而在现实政治生活中,有些官员为得到上级认可,求得职位升迁,在不结合实际、未认真理解组织政策精神情况下,轻视人民利益,盲目推进形式主义工程,伤害民心。有些基层官员甚至还站在了人民对立面,对群众以“刁民”称呼,严重抹黑政府形象。

 

在基层政府治理过程中形式主义最易引发人民群众的不满,削弱政府的公信力,这样带来的负面影响也是最深远的,因为组织内部的形式主义还可以在组织内部予以批评改善,但走出组织,关涉人民群众利益时,危害性就大了。群众信任是组织合法性的基础,组织若因形式主义失信于民,人民就会抛弃组织。以“山东合村并居”为例,可一窥形式主义的危害性。基层工作人员未理解乡村建设精神,搞“一刀切”“逼民上楼”,简单粗暴快速推进美丽乡村建设,结果导致部分群众无家可归,网上舆论沸沸扬扬,若非山东省政府叫停,此事可能引发民众线下聚集维权。形式主义危害看似小实则巨大,严重者会导致脱离群众,积聚“仇官情绪”,制造“官民对立”,侵蚀组织行为正当性,长此以往会令执政系统陷入“塔西佗陷阱”。

 

四、形式主义的组织原因

一是组织的依附性强化了形式主义。我们的官僚科层制总体上是单向度的,是向上负责和资源上级化倾斜的,在这种情况下形式主义就成为取悦上级的重要手段。

 

在我们国家上下级之间是单向的部署-落实关系,权力集中于上级,上级事事指导下级,下级事事请示上级,相比与以往的“政令不出中南海”是大的进步,这有利于政策落实,但也易导致下级办事缺乏灵活性、创造性,做事注重如何让上级满意,“想领导之所想,做领导之所好”,因缺乏向上级的异议性反馈,进而导致下级在办事过程中容易忽视客观实际情况。毛泽东同志曾就相似问题提出批评,“不根据实际情况进行讨论和审察,一味盲目执行,这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众,就是这种形式主义在那里作怪”。前些年出现的“打造最美天际线”“驱逐低端人口”等就是典型例子,盲目执行上级指令,导致出现争议性很大的行政行为,这些行为很难摆脱形式主义之嫌。

 

我们国家采取的是中央集权制,除权力集中于上级外,资源分配权也同样集中于上级。不取悦上级,下级得不到更多的资源,这就合理解释了“跑部钱进”的现象,解释了下级为何倾心上级的问题。下级为得赏识、谋升迁,“为名、为权,为利。而为名和为权,最终还是指向为利”,可能会“无所不用其极”,努力让上级知道自己、认可自己、遇到“好处”时能想到自己,因此花样百出地塑造忠诚“人设”。在工作中,取悦上级的重要手段就是搞形式主义,用光鲜的数据、漂亮的报表、赏心悦目的报告证明自己是如何有效完成上级交办的事项,做事是多么的靠谱,多么值得信任。生活中,下级可能还会以各类意想不到的方式投上级所好。试想当下级思考问题的角度、做事情的主要精力都放在如何取悦上级时,他如何做实事,如何发挥创造性服务人民?“唯上不唯下”,形式主义的出现也就理所当然了。

 

二是组织行为趋同化使形式主义突出出来。“上下一般粗”,没有亮点,如果想出点彩,就得把形式做得漂亮些。有时候过犹不及,适得其反。

 

组织规驯要求工作人员做事循规蹈矩、按部就班,这样便于上级监督检查下级,下级工作也有规可循,轻松上手,减少失误率,保持组织有序运转。这是韦伯科层制值得称赞的地方,但其负面效应是组织行为趋同化致使下级机械化、工具化,“人成为附属品”,上级怎么说下级怎么做,比如文件“层层转发”“上下一般粗”问题,上级签发文件要求下级按照文件精神严格落实,下级单位会换个红头,修改一下起始段以及签发单位,再往更下一级签发,这样做虽严格落实上级要求了,看似问题不大,实则是把责任层层下压给了基层,中层单位转移了解读风险,其系列操作都是形式主义的,它没有根据自己管辖区域实际情况对文件内容予以针对性的解读。组织规驯为形式主义提供了生存空间,也突显了形式主义问题。

 

组织行为趋同化还与组织领导人有密切关系。一个部门的领导人会形塑这个部门的做事风格。组织领导人若急功近利,想做出政绩争得上级赏识,会制定一些调门过高,不切实际的工作方案,比如“最严尺度、最快速度、最高标准”做某事,结果事情不仅没办好,反而搞砸了,下级为避免上级诘难,会采取集体行动,理性选择造假,以好看的形式蒙骗上级,满足上级“好大喜功”。即使下级中有同志想向上级反映问题,但见周围同志默不做声,往往打消念头,为前途考虑还是将错就错。当然组织中也不乏有上级对形式主义本身习惯性接受的情况,“基层的形式主义,根源不在下面,而是上行下效”,他们对形式乐在其中,讲究有模有样、精致好看,而下级投其所好,彼此共同助长形式主义。

 

三是组织结构间权责不匹配,有权不负责,负责没有权,这就让“避责”成了官员的理性选择。搞形式主义就是避责的适合选项。

 

不论是在党政部门还是在社会企业,甚至是在提倡兼容并包的校园,避责心态是广泛存在的。在政府部门中,下级做事“谨小慎微”“战战兢兢,如履薄冰”,怕犯错误,怕受处罚,往往选择照本宣科,僵化教条地执行上级的要求、纸质文件的规定,而不考虑实际变化、不根据具体问题具体分析。一定意义上调整和创新意味着冒风险、担责任,比如遭遇“穿小鞋”“丢饭碗”。作为无权的下级,严格按照上级要求执行,即使结果出现问题于己也无大碍,因为无处问责,所以选择求稳而不是冒风险。再者政府部门强调即使发现政策存在问题,下级也要在保留意见情况下严格执行,否则就是没有政治意识、大局意识的表现,这样的结果就更加严重,是政治错误问题,不是工作能力问题。换句话说,形式主义有政治正确的外衣,不能违背也不敢违背。

 

目前在党政部门中,比较突出的“避责”行为是只要上级说得都要认真听取、不留余力地执行,这种做法容易产生“高级黑”“低级红”,闹出一些笑话,比如落实总书记有关厉行节约、反对浪费的重要批示指示精神,有些地方出现了“N-1/N-2点餐模式”“取消潲水桶”等奇葩规定,不仅没有解决实际问题,反而引来群众讽刺调侃攻击,其他案例还有“黑白一条街”“XX是党的光辉”等。如果要对这些“高黑低红”行为追责到个人也比较困难,因为这是一个组织集体落实的结果,如果确实要找,恐非领导自行承担不可。

 

四是组织的开放性不足是形式主义的催化剂。组织的开放性不足导致组织处理问题时易主观,与时俱进能力降低,创新能力下降,实事求是不够,人民群众对其监督较难,进而导致组织在部署或执行时,出现形式主义问题。

 

正如组织学家巴纳德所言,组织是一个由人的行为构成的动态变化的协作系统,它调节组织内部以及其与外部的人与人之间的关系,就政府组织而言外部关系即政府与民众的关系。正是对组织动态变化的观察,让巴纳德放弃了韦伯的科层制观点。开放是组织活力的来源,是实现长存发展的关键,反映了组织不断学习进取的态度,这样的组织更能与时俱进,吸引更多的资源,更有活力,保持持续的生存竞争力。不开放意味着停滞、倒退,跟不上社会发展趋势,最终可能走上自毁之路。

 

我们的基层组织或多或少都面临行为开放性不足的问题,比如前些年的强拆问题,其中虽有民众方面问题,但不能忽视基层政府在制定拆迁政策过程中,未充分吸纳民众意见,这样“一刀切”“钉子户”问题的出现也就在所难免。还有基层政府,在一些决策前,虽有公开征求意见,但往往成为走形式,比如“听证会成了听涨会”,民众对此颇有怨言。中央甚至还提到有些地方政府成为“独立王国”,搞形式主义瞒骗上级,在地方自行其是、胡作非为。这些因开放性不足引发的形式主义病症,需要组织坚持求真务实、走好群众路线来解决。

 

除了组织行为的开放性外,组织的开放性更为重要的表现是在“人”的问题上的开放,即在选人用人上,要做到人尽其用,使组织上下内外的人才流动起来,使组织不断增加新鲜血液。以开放的胸襟使组织内外的“精英”人尽其用,组织才会保持活力和战斗力。能“啃硬骨头”,能干事、会干事,能应对复杂局面的人多了,形式主义就会减少。如果“靠真本事吃饭”的人不断被边缘化,必定会使组织成员在“歪门邪道”上下功夫,那么就会发生“劣币驱良币”现象,这是组织“腐败”的标志。开放性的“精英吸纳”是应对这一问题的有效手段。

 

五、结论与讨论

综上,本研究提出以下结论:

 

一是当前形式主义不可能根除。组织的大目标决定了组织的结构和功能的历史合理性。组织结构性的颠覆性的变革是不可能的,也是不必要的。因此,组织要从机制上克服形式主义的问题,而不是找其制度弊端。通过制度克服形式主义,是缘木求鱼的做法。

 

既有的制度框架是我们国家全面建成小康社会,实现国家治理体系和治理能力现代化,实现中华民族伟大复兴的中国梦的基础,我们只有不断完善其中的体制机制才能让目标予以延续。在形式主义问题上,不假思索地从制度层面找根源,希冀通过制度变革解决形式主义,会让我们陷入发展陷阱,一个问题未解决反而制造了更大的问题。我们要认识到彻底根除形式主义是不可能的,“形式主义并不能看作是我们庞大体制中的弊病或者顽疾,其所以能够长期稳定存在,恰恰表明我们的政府在处理这些矛盾过程中所自然而然生发出的调试与变动”,多级传达、层层落实的制度结构势必会滋生形式主义,只是各地方可能会因不同的领导人、不同的任务等,产生形式主义的程度差别。再者“水至清则无鱼”,追求绝对化也不符合现实,只有不断通过有效的方式去挤压形式主义的生存空间,才能力戒形式主义,比如激励机制、监督机制等。在激励机制方面,我们要认真开展批评和自我批评,开好民主生活会,鼓励讲真话,反映真实情况,下级对领导的部署有不同意见敢于指出,在落实过程中出现问题的敢于及时反馈,对敢做敢说、积极主动办事的人要提出表扬、给予奖励等;在监督机制方面,我们要将上下监督、平行监督、外部监督等落到实处,比如纪委监委定期巡视调研,不能走马观花、成为形式主义,要实实在在地调查,要见微知著,看看政府部门工作是否在不断地改进提升。同时也要继续强调作风建设,让组织成员从思想层面认识到形式主义危害性,培养组织成员树立正确的政绩观。

 

二是旗帜鲜明地反对形式主义,说明组织有自觉自净的功能。对形式主义保持警惕和压力,说明组织有反思能力,这是组织保持先进性的条件之一。

 

党的十八大以来习近平总书记在多个场合谈到形式主义,要求党政部门工作人员高度重视形式主义治理,“形式主义实质是主观主义、功利主义,根源是政绩观错位、责任心缺失,用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实,用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题” “脱贫攻坚工作要实打实干,一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上,切实防止形式主义,不能搞花拳绣腿,不能搞繁文缛节,不能做表面文章”“锲而不舍落实中央八项规定精神,一个节点一个节点坚守,一个问题一个问题解决,抓具体、补短板、防反弹,重点纠正形式主义、官僚主义问题”等,2018年和2019年,中央还先后印发了《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神,集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,并把2019年定为“基层减负年”。地方及时落实,积极开展自查自纠,认真整治形式主义,针对具体问题提出具体解决对策,比如北京明确规定“整治文山会海,力戒作风漂浮、不求实效”“改进调查研究,力戒走过场、不深入”“规范督查检查考核,力戒重痕不重绩、留迹不留心”等。青海省发新闻通稿表示,2019年以来青海省480名党员干部因存在形式主义、官僚主义问题被处理,183人受到党纪政务处分。可见中央和地方都把力戒形式主义当成重点工作来抓,反映出组织进行自我革命的能力,这对保持组织先进性起到了重要作用。

 

三是组织行为中,民主与集中的关系是组织行为制度化的关键,只有集中没有民主,对集中的反馈,往往夹杂着形式主义。

 

民主是集中的基础,充分发扬民主有利于吸纳更广泛的意见建议,对于制定科学合理可行的政策有重要帮助,也能调动下级工作积极性,毕竟政策的产生有自己努力的一部分,集中是民主的指导和归宿,集中能更好地指导民主过程的有序进行,避免民主乱成一锅粥。在组织行为中,倘若民主与集中关系处理不好,只有集中没有民主,或者只有民主没有集中,都会产生形式主义,在我们现有体制环境中,更多的是有集中没有民主的问题。比如层层施压、层层加码问题,上面说什么就是什么,下级没有发言的权利,上下级之间互动缺乏,然而在具体事务处理过程中,下级是最有发言权的,领导部署如果凭个人工作经验,不征求下属意见,可能会脱离实际,因为领导曾经的基层经验可能跟不上客观形势的变化发展,会犯主观主义的错误。

 

在组织与人民群众的互动中,要进一步扩大民众有序的政治参与,“民主是最好的防腐剂,也是反对形式主义最好的方法”“让人民群众来鉴别谁是形式主义者,具体的办法就是让人民群众有参与权、监督权、表达权”,人民群众作为政策承受者,他们对于政府行为什么是形式主义什么不是最有发言权,因而人民群众的倒逼作用能有效地医治组织形式主义。比如在乡村治理过程中,没有将国家自上而下的资源下乡与农民自下而上的公共品需求偏好结合起来,导致出现形式主义分配,因为村村各不同,不是每个村都需要同样的资源供给,应该让村民参与相关事务的讨论、决策过程中。

 

四是实事求是的思想路线是克服形式主义保有组织活力的法宝,同时我们需要更加尊重常识。

 

形式主义就是脱离实际,想问题主观主义,做事情不切实际,因此要想有效克服形式主义,需要大力提倡实事求是。实事求是虽然说起来只有简单的四个字,但理解其内涵以及真正将其付诸行动都很困难。一方面现实是复杂的、变动的,而人的认识存在阶段局限性,也存在思维惯性,很容易导致人们在做事情的时候跟不上动态变化的现实,因此现实要求党政干部充分发挥主观能动性、创造性,努力去了解现实、认识现实。另一方面正如上文提到的体制机制方面的因素导致组织成员脱离实际,搞形式主义,我们要做好制度激励等,让工作人员敢说真话、敢做实事,不玩虚的、假的,自觉抵制形式主义。此外作风问题也会导致党政干部做事背离实际,“有的常年坐在办公室,很少下基层,很少接触群众,对下情若明若暗,接‘地气’不够;有的一切从本本出发,唯上、唯书、不唯实;有的固步自封、因循守旧,思想和工作落后于客观形势的要求;有的不按客观规律办事,急功近利,急于求成以至蛮干、瞎干;有的为了迎合或满足某种需要,说假话、大话、空话,甚至弄虚造假;有的怕担风险,明哲保身,明知是错的,却听之任之,不批评制止;有的不喜欢听真话、实话,不愿意修正错误、择善而从”。而要解决作风问题,机制层面要扼杀严处;思想层面要端正态度,要与人民群众保持紧密联系,因为官员在体制内工作时间长了,容易养成思维惰性,脱离群众,做事情想当然;行动层面要接地气,多调研。

 

在具体做事情过程中,我们更要懂得尊重常识,常识是朴素的道理,是人们生活日常的共识,违背常识会引来群嘲,比如“扫黑除恶进幼园”,但凡一位愿意多思考些的工作人员,也不会做出这样有悖常理的事。因此要努力让常识与政策部署的现实性、可操作性结合起来,让常识赋予我们的灵活去平衡规则可能的生硬,让民众在与政府互动中感受到不是形式主义的阻碍而是来自政策真切的关怀。

 

总之,组织学的研究视角是把形式主义的问题纳入组织的政治建设中考量。本文认为形式不同于形式主义,要把握形式与内容辩证关系,深刻认识形式主义。形式主义组织危害性甚大,它会掩盖特殊的政治腐败、劣化组织政治生态;消解组织凝聚力,影响组织目标实现;损害组织形象,侵蚀组织正当性,严重者会导致组织陷入正当性危机等。我们要旗帜鲜明反对形式主义,在充分把握其存在的组织客观性基础上,通过完善民主集中制、坚持实事求是等有效挤压形式主义生存空间。当然也要认识到,我们党对形式主义保持高度清醒,知道形式主义是不好的东西,所以一直强调要开展好形式主义治理,并且把它当作从严治党的重点工作来抓,这充分表明我们党的自我革命性和保持先进性的能力。

 

反对形式主义的效果如何,取决于组织与人民的关系,真正做到以人民为中心,就要从根本上杜绝形式主义。因为人民是天然的裁判者,他们可直接判断政府行为是否是形式主义。在现有成果和本文中,较少从强化人民监督的角度,谈倒逼政府改革,破除形式主义。此外,就组织行为规范化、法治化是杜绝形式主义的制度性因素方面,现有成果及本文也提及较少。这两点是本研究有待进一步深化的地方。