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理论前沿

一、问题提出

科学有效的激励机制是促进制度运转并将制度优势转化为治理效能的关键因素。问责与容错作为健全党和国家监督体系、推进国家治理现代化的两种重要激励机制,旨在分别从消极责任与积极责任的角度构建机制完备、激励有效、奖惩适度的复合型机制,从而在完善党和国家监督体系、促进国家治理体系现代化的基础上,将制度优势有效转化为治理效能。党的十九届四中全会指出,“要坚持权责统一,完善发现问题、纠正偏差、精准问责的有效机制,以强有力的问责督促权力规范运行”,“也要赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”。这充分表明,在持续督促权力规范运行、不断推进党和国家监督体系现代化的过程中,既要强化问责,也要防止问责泛化;要鼓励担当作为,尤其是全面深化改革还面临诸多前所未有的新问题、新矛盾、新挑战,更要支持地方围绕中央顶层设计进行差别化探索。问责的核心是对权力的控制、防止权力的滥用,问责是权力监督的重要方式,也是现代国家治理的重要标志和必要条件,但是问责本身并不能绝对化,而应具有边界、范围和限度;容错则是弥补问责自身弊端的新机制,是全面深化改革进程中党和国家监督体系的新发展,但容错也要坚守纪律红线和法律底线,不能将容错免责变成逃避责任的保护伞。在完善党和国家监督体系中,既要对问责与容错统筹考虑,也要实现问责与容错的机制衔接与优化,这是促进公共权力规范运行和提升治理效能的重要保障,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

 

从已有研究来看,研究问责的成果较多,研究容错的成果较少,而研究问责与容错之间关系的成果则明显不足。重要原因之一是改革开放以来问责与容错的政治实践和制度建设并不同步。改革开放伊始,我国便开始恢复以目标责任制为中心的传统问责制度,经过40余年发展,问责制度经历了“传统问责—突发事件问责—常态化问责—全面问责”四个阶段,问责形态已从权力问责走向制度问责,问责形式已从应急走向常态,问责场域已从行政领域走向党政工作领域,问责事由已从过错问责走向过错和无为均问责,问责制度日趋完善和成熟。与此同时,围绕问责的理论研究也日臻丰富,产生了较为丰富的研究成果,并且在诸多问题上形成了广泛共识。关于问责的概念主要基于权力与责任的关系以及问责的主要目的进行阐释;关于问责的价值取向主要包含推动民主政治建设、完善责任政府建设、提高党和政府执政能力、规范党员干部行为等方面;关于完善问责制度的路径构建主要从瞄准国家治理现代化的目标、构建系统制度体系、优化机制、引导公众参与等方面加以把握。随着党和国家问责实践和理论深化发展,2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“宽容改革失误”的理念,开始将容错作为一种激励改革创新的正向激励机制提升到顶层设计之中。此后,党中央和国务院也多次在相关文件和报告中强调“干部容错”。2017年11月党的十九大提出“坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重,建立激励机制和容错机制”,确定了构建容错机制的原则和方向,2018年5月中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,要求建立健全容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误、错误。相对于问责的实践与研究而言,从提出容错理念到建立容错纠错机制无疑时间较短,相关研究与实践也相对滞后,主要停留在容错的概念辨析、影响因素分析、容错与问责关系等层面。关于容错的概念辨析,当前学界普遍认为容错的“错”不等于违法行为,而是指干部在改革创新、干事创业中由于主观上的过失导致工作未达到预期效果甚至造成一定损失,但鲜有对容错的内涵与外延的学理性阐释。关于容错的影响因素分析,主要讨论容错的激励效能、政策本身的清晰度、主政者的理解认知等,但在一定程度上忽视了对容错机制实践效度的准确检验,尤其缺少用案例来讲述容错成功或失败的故事,遗漏了对干部群体“真实期待”和“制度体验感”的关注。关于问责与容错的关系研究,主要从政策文本中辨析问责与容错的边界,并基于容错的影响因素提出问责与容错并举的路径,但是并没有从学理上阐释问责与容错的内在张力及其形成机理,也欠缺对实现问责与容错的合理均衡与机制衔接的理论支撑。因此,对于容错本身及其与问责关系的理论探讨需要加以更多关注,以实现问责与容错在实践中的机制衔接与一体推进。当然,问责与容错的关系具有复杂性,既相互契合、又存在内在张力。有鉴于此,本文主要着眼于问责与容错之间的内在张力,分析两者之间张力形成的深层原因,探讨两者合理均衡的优化路径。

 

二、问责与容错内在张力的主要表现

良好的激励机制是对控制、协调与目标实现等方面的平衡,同时也要能够和现实世界的复杂性相适应。从根本上讲,尽管问责与容错分别强调公共生活中的正负激励,但两者本质上都以责任为指向,是责任链条上紧密相连的两个环节,前者旨在追究责任,后者意在豁免责任。换言之,问责与容错作为责任政治制度体系中不可分割的两个组成部分,是围绕促进公共生活中责任的实现而建构并且具有内在统一性的一对范畴,只有两者相互协调和有效衔接才能保证责任制度的完备性和激励制度的科学性。但是,在推进国家治理现代化的实践中,问责与容错并不是一体化建设或同步推进的,无论是概念界定、标准设置还是实际操作,问责与容错都呈现出不同程度的模糊性乃至矛盾冲突,表明两者之间存在着内在张力。

 

第一,问责与容错的边界不清晰。清晰的边界要求明确的内涵,对容错内涵的差异化理解意味着问责与容错的边界存在模糊之处,而边界模糊是两者之间内在张力的集中表现。

 

无论是理论构建还是现实实践,关于问责的理论研究和机制运作已经取得了共识性的认识。作为一项计算机科学的术语,容错被移植到公共行政领域后存在着明显的“理论不适应性”,因为相较问责而言,容错既缺乏相对清晰的概念界定,也缺少相对统一的认定标准,更缺失相对充分的经验参照。从我国国家治理实践角度看,作为中央层面关于容错免责主要文件的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,只是从宏观层面提出建立容错纠错机制的基本要求和“三区分原则”,并没有从严格意义上明确容错纠错或者容错免责的具体内涵,只是提供了是否可以容错的基本原则。而地方层面出台的关于容错机制的各种规定,具体表述则呈现出多样化,如“容错纠错”“容错免责”“激励改革创新”等,存在不同程度的混用。容错的内涵是什么、容什么“错”、如何“容”错、“容错”与“纠错”的内在逻辑是什么、“容错”与“免责”的内在逻辑是什么、容错的范围是什么、谁来启动容错、容错的结果如何运用等问题,事关如何确定容错的内涵,仅仅依据“三区分原则”显然无法加以解决,需要顶层设计进一步明确和学界科学合理的理论论证。

 

问题在于,一方面容错纠错要靠中央顶层设计和党内法规引领,因为党内法规是容错免责机制制度化的重要表现形式,是推进依规治党、依规容错的重要制度保障;另一方面中央顶层设计和党内法规建设在某种意义上又要求地方实践提供经验与案例,两者在某种意义上存在着双向影响、互为因果的关系。目前,我国在中央层面尚未制定容错免责的党内法规,而《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》属于中央出台的规范性文件,并不具备党内法规的性质。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定,目前有12个省级党委出台了关于容错免责的地方性党内法规,另有11个省级党委出台了关于容错免责的地方政策性文件。借鉴政策过程的基本模型,有效的政策实施在于顶层设计与地方行动的有机统一,只有当顶层的政策制定与地方相对灵活的政策执行相结合时,政策实施的效度才能得到保证。但是中央与地方针对容错机制的政策文本,还有脱节之处。一方面,中央层面党内法规的缺失使地方在执行过程中没有总体性参照,由此各地的具体执行可能会出现认知矛盾;再加之没有统一的标准解释,各地可能各行其是,并削弱容错机制的信度与效度。另一方面,受制于各地有限的立法水平,加之容错机制起步相对较晚,容错机制在实践中可资借鉴的案例较少,容错免责地方党内法规的科学性、严谨性和操作性都存在着不足。简言之,顶层设计与地方实践的脱节让容错机制的构建趋于碎片化,难以打通自上而下的统一标准以及自下而上的经验参照。当中央层面的党内法规难以为地方实践提供制度支撑和保障之时,势必削弱容错机制的可操作性和执行力,增大问责与容错之间的内在张力。

 

第二,问责与容错的宽严尺度和执行力度不一致。问责与容错的边界直接影响问责与容错的执行程度和预期效果,容错的限度与问责的力度反映了两者的内在张力。

 

在全面从严治党和廉政建设大力推进的背景下,问责制度的执行力度显然是不断加强的,而且毫无疑问有力推进了责任政治体系建设和国家治理现代化的进程。同时我们也应该看到,粗放问责、片面问责、问责扩大化和泛化的现象仍然普遍存在,这可能直接导致组织控制的失败:通过问责制度强化组织控制的同时引发了非预期的消极效果,即消极避责现象的出现,使得行政过程陷入“责任陷阱”之中——官员们的行为虽然满足了避免问责的标准,却在公共服务方面表现的一塌糊涂。建立严格的问责制度是责任政治的内在要求,但是严肃问责不等同于过度问责、片面问责,尤其在全面深化改革的进程中,更不能“一刀切”式地问责或简单以结果为导向进行问责。问责具有威慑力和惩罚性,粗放问责尤其是问责泛化势必会强化官员避责的政治心理,导致官员在改革中不敢犯错与试错,在履职中自动规避对自己不利的行为,缩小自身责任范围,减少问责的可能性,这种避责心理和避责行为显然不利于解决改革创新发展中出现的新问题和新挑战。同时在地方实践中,粗放问责、片面问责还可能导致以问责数量取代问责质量的错误认知。例如,在突发公共安全事件中,基于突发性,干部履职中难免存在因经验不足出现的错误和失误,并且出错的概率较高。但是,由于情况的复杂性和特殊性,执纪主体很难在短时间内区分所有的问责与容错情形,这就容易导致“一刀切”式的问责,异化了问责的原初意义,侧面强化了消极避责的现象。

 

与问责力度不断加强形成鲜明对比的是,容错免责的规定过于抽象和简单,在具体的执纪活动中难以准确把握。例如,《中国共产党问责条例》第十七条规定免除问责的情节包括一般免责与容错免责两种情况:在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,或者尚无明确限制的探索性试验中的失误,或者为推动发展的无意过失,属于容错免责,适用于全面深化改革中出现的新问题与新挑战;在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的,或者在决策实施中已经履职尽责,但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的,属于一般免责,适用于改革创新之外的一般失误和错误。但是,由于免责规定过于抽象和简单,实践中时常出现混淆“一般免责”与“容错免责”,甚至免责虚化的情况。容错免责与一般免责虽然适用结果皆为免责,但是两者适用依据和适用条件各不相同,混淆使用两者会违背建立容错机制的初衷。例如,抗击新冠疫情期间,多省市将疫情防控中出现的符合免责规定的情节认定为容错免责,并且公布了相关容错免责的案例。但是,疫情防控本质上不是全面深化改革中出现的新问题与新挑战,而属于不可抗力的突发公共卫生事件,总体上应该适用一般免责的规定,而不适用于容错免责。另一方面对于疫情防控期间已经尽力履职,但因客观条件所限而出现工作不到位的;疫情应急处置时违反工作程序,但未造成严重后果的;未经单位报备程序,自行赴武汉参加疫情防控场馆建设等情况是否可以适用一般性免责,在第十七条中也很难找到适用依据,难免出现免责虚化等问题,更增大了问责与容错之间的内在张力。

 

第三,问责与容错法律法规体系内部不协调不完善。党内法规与国家法律关于问责和容错免责的规定之间缺乏有机衔接甚至存在冲突,也是问责与容错的内在张力之所在。

 

党的十八大以来,我国官员问责从强调问责政府发展到党政同责,将党组织与党的领导干部纳入问责范围,意味着从主要面向政府官员的狭义的行政问责发展到面向更为全面的党政领导干部的广义官员问责。实际上,这也是中国特色社会主义政治制度的本质要求,因为中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征,党的领导干部在国家治理中也是公共权力行使者,官员问责理应是中国共产党领导下的党内问责与行政问责的相互融合、高度统一。当前,我国涉及官员问责的相关法规文件达百余件,包括法律法规、地方法规、党内法规和政策文件。其中,可作为行政问责重要依据的法律法规和党内法规主要有《中华人民共和国监察法》《行政机关公务员处分条例》《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》以及《中华人民共和国公职人员政务处分法》。但是由于它们在问责对象、问责内容、问责方式等方面的规定不尽相同,在某种程度上削弱了问责制度的可预期性和可执行性。《中国共产党问责条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》主要针对党组织、党的领导干部、党政领导干部问责,但是对一般工作人员没有规定,问责的范围比较有限;而《中华人民共和国监察法》、《行政机关公务员处分条例》和《中华人民共和国公职人员政务处分法》的问责对象则涵盖了包括行政机关公务员在内的所有行使公权力的公职人员。然而,由于党和国家领导体制的实际运行与国家治理主体多元化的现实需要,党政干部之间、上级和下级之间的责任划分在上述法律法规中还缺乏有机衔接,既可能在党政干部之间出现问责不公甚至“替罪羊”现象,又可能在一定程度上增加行政领导干部被问责的风险,倒逼行政领导在“可为”与“可不为”之间做出避责选择。同时,问责与容错的法律法规不完善,各省市根据中央层面政策文件出台的问责规定差异较大,有些地方并没有区分改革创新中由于客观条件限制而出现的失误错误与一般错误的区别,而是简单地按照一般错误进行严厉问责,致使部分敢闯敢干的干部受到处分。另一方面,有些地方问责规定的简单化、模糊化为干部主观判断提供了更大的空间,容易导致地方政府问责时带有较大的随意性,出现问责对象错位、问责事由泛化、问责结果简单化等问题,束缚了干部试错、犯错的勇气和脚步,不仅阻碍了政府创新和改革速度,也削弱了公共权力运行效能和地方治理效能。

 

三、问责与容错内在张力的形成原因

传统视阈中的激励机制强调对组织结果的评估,是一种纯粹控制视角的组织激励。然而,正如容错机制所立足的宏观背景,不确定性环境之下组织成员并不能很好地实现理想型的组织结果。因此,科学的激励机制是结果导向与行为导向的融合。某种意义上讲,问责是基于结果导向的激励,而容错是基于行为导向的激励,两者融合才能实现科学激励。但是,两者制度设计中具体目标与实际运作等方面的差异,特别是问责目标秩序导向与容错目标创新导向之间、问责机制确定性运作结构与容错机制灵活性运作结构之间、问责机制负向惩戒与容错机制正向激励之间存在着不兼容性与矛盾性,往往会使得两者的协调存在困难。从组织分析的角度看,这种不兼容性或矛盾性实质上正是问责与容错之间形成内在张力的深层次原因。

 

第一,问责与容错在目标层面的追求存在差异,问责侧重于秩序,而容错倾向于创新,秩序与创新的不同取向必然会反映至问责与容错之间。

 

秩序是社会稳定的基础,没有秩序很难想象社会的存在。离开秩序,社会便难以保持稳定。创新是人类社会发展进步的原动力,没有创新,发展也就没有活力,社会便难以持续进步。显然,秩序与创新之间难免存在内在张力,这在全面深化改革中表现得尤为突出。构建严格的问责制度就是要建立有秩序的政府责任体系,强化政府部门的责任理念,在政府治理公共事务的能力之上明确责任,在政府依据其所有的治理能力之上赋予权力,形成以能定责、以责赋权的职能划分和权力配置秩序,为权力划定边界,防止权力成为不稳定的源头。而容错彰显的是鼓励创新。创新是无中生有、有中生新的过程,是改革发展的内在要求,需要官员们在面对新问题、新挑战中勇于做出决断并大刀阔斧地推进改革。在全面深化改革中需要通过创新将改革推向纵深发展,但是,鼓励创新在一定程度上难免会打破既有的政府责任体系的平衡——秩序的趋势。创新是一个积累过程,这一过程从量变到质变会给秩序带来挑战,而秩序为了维持原有制度与规则的平衡和稳定,势必在一定程度上抑制创新的突破性。因此,两者之间存在冲突在所难免。例如,在行政审批、公共安全、公共福利等问题上,究竟是循规蹈矩还是根据新问题、新挑战特事特办,是现代公共行政需要解决的重要问题。简化行政审批环节可以加快产学研转化速度,尽快形成经济效益拉动地方经济发展,但是却违反了行政审批规定,打破了既有的行政审批体制和一部分权责平衡;公共安全和公共福利事件中,对物资补给保障采购、经费应急使用等无意过失行为予以容错,可以大大提高官员们保障公共安全的决心和积极性,但是也存在由于供给不足、价格不确定、票据合同不全而带来的廉政风险。可见,秩序与创新之间,一方的上升在一定程度上或范围上对另一方产生抑制作用,两者之间时常表现出深刻的矛盾和巨大的张力。如果说法治意味着秩序,那么秩序与创新之间的张力与法治与创新之间的张力无疑具有相同机理:地方政府突破法治的改革创新行为催生了执法不严的行政行为,从而带来了行政违法,而在规避行政违法对官员个人的影响时,地方官员则会通过行贿的方式寻求保护,进而导致高廉政风险的产生。当地方政府的改革创新行为突破法律之时,就会带来地方法治在实施中的漏洞与变通。

 

第二,问责与容错在结构层面的导向不一样,问责聚焦确定性,而容错着眼于灵活性,确定性与灵活性的不同导向也是问责与容错内在张力的影响因素。

 

确定性、灵活性是问责与容错的重要形式要求,人们希望问责与容错在形式上具有确定性以防止问责与容错界限的含混不清,同时,人们也希望问责与容错在形式上具有一定的灵活性以防止片面问责与过度容错。但是,在某些特定场合,确定性的增长可能意味着灵活性的降低,而灵活性的增长有可能导致确定性被削弱。此外,理想与现实之间同样存在差距。理想状态下,问责与容错的确定性与灵活性之间可能处于无涉状态,即确定性与灵活性之间不存在内在张力。这种理想状态的前提是问责与容错的相关规定已经完备到无懈可击,并且问责与容错能够在地方实践中转化成具体制度且有效适用。但是,事实上却存在问责机制的灵活性不足,容错机制的确定性不强等问题。一如我们所指出,我国问责机制从实施、改革到制度建设逐步得到了强化与完善,但问责的片面化和模糊化,以及问责强度的震慑性,致使官员不敢犯错,束缚了官员勇于担当的积极性。同时,“以成果论英雄”的问责导向也难以避免问责出现僵硬化等问题。相较而言,容错机制起步较晚,改革开放初期我国主要以经济、政治领域的责任追究为主,忽视了容错机制的建设。自党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“宽容改革失误”的思想以来,如何构建问责与容错的衔接机制,在全面深化改革中尚处于探索阶段。如果说问责聚焦过去确定的、已经发生的行为,那么容错则聚焦未来不确定性下的结果,因此容错的认定需要主观、灵活的判断。容错的构成要件、问责与容错的界限、容错的程序、容错结果的运用等也处于理论研究阶段,容错机制的地方实践也尚未呈现制度化。虽然各地先后出台了容错纠错实施办法,但各地规定差异化较大、具体适用案例较少等问题还存在。同时,容错免责机制的不确定性和不稳定性也导致地方官员不敢运用容错免责机制,畏惧因错误运用容错机制而承担被追责问责的风险,这也从另一侧面反映出问责的僵硬化和灵活性不足的问题。可见,确定性与灵活性在问责与容错之中存在一种“竞合”状态,即彼此消长之间呈现反向关联,“彼长则此消”,“此消则彼长”,当两者交集在一个点上并相互竞争时,问责与容错的内在张力也就随之出现。

 

第三,问责与容错在功能层面的取向不同,问责旨在通过惩戒实现秩序与确定性,而容错旨在通过激励鼓励灵活与创新,这也是问责与容错产生内在张力的原因之一。

 

理论层面上问责与容错是辩证统一的关系,都着眼于提高公共权力的运行效能。但客观而言,“容错免责”与“监督问责”之间存在着正向激励与惩戒即负向激励的内在张力。从问责与容错的功能定位来看,问责是官员违法违规行为应当承担的不利后果,是一种否定性评价,具有事后惩罚性,通过提高问责的强度,可以突出问责的威慑功能与惩戒功能;而容错是宽容改革创新中的失误和错误,着眼于提升整个政治系统的效能,尤其是调整和纠正官僚系统中出现的“不作为、不担当”等问题,将“建立容错纠错机制”作为激发改革发展潜能和整饬官僚系统不良作风的重要抓手。容错发挥正向激励功能:一是引导干部们树立敢为人先的创新精神以及责任意识,消除部分领导干部得过且过的懒政无为思想;二是消除改革路上干部们畏惧犯错的避责心理,针对改革中的未知风险,鼓励干部在全面深化改革中勇于创新、锐意进取;三是通过容错纠错或容错免责的制度化落实,保障因勇于创新而造成过失的干部能够被容错、被免责,打消干部的后顾之忧,激励干部担当有为,为全面深化改革和推进国家治理现代化敢闯敢为。但是,由于惩戒和激励是负向激励与正向激励的关系,在符合问责与容错规定的前提下,两者之间互为边界,不容错则问责,不问责则容错,两者之间不存在真空地带。因此,一味突出惩戒功能,势必影响释放正向激励功能;反之亦然。尤其对尚处于改革探索阶段的容错机制而言,顶层设计与地方实践之间仍存在较大差距,顶层设计强调的是推进问责与容错的一体化建设,重点是推动问责与容错的机制衔接。但是,在地方实践中,受地区性差异,以及地方官员群体和个体对问责与容错机制的研判和主观决断等因素影响,容错机制的实施效果并不理想。近年来,辽宁、云南、广西、浙江等地陆续出台了涵盖招商引资、科技转化、基层治理等多项领域的干部容错免责政策,然而这些政策依然只是文本表述,各地并未出台明确的容错标准与审核机制。容错机制被束之高阁,也就意味着问责案件不断增多,惩戒和激励之间的内在张力不言而喻。

 

四、问责与容错均衡优化的基本思路

问责与容错是强化责任主体履行责任的机制,两者的效能提升必然要遵循促进公共生活中实现责任的主线。在责任政治的分析框架下,问责与容错的均衡优化应该从观念、结构和行动等方面展开,进而凸显责任的制度功能。化解问责与容错的内在张力、推进两者之间的机制衔接,可以从理解问责与容错价值取向的一致性、提升问责与容错衔接机制的严谨性、增强问责与容错评价标准的清晰性等三个方面发力。

 

首先,理解问责与容错价值取向的一致性,一体推进问责与容错的制度建设。价值取向是问责与容错均衡优化的理念引领,其一致性体现了问责与容错机制所追求的价值意蕴与制度理想的契合,是一体推进问责与容错建设的理念基础。

 

问责和容错是正负两种指向不同的激励机制,但其核心价值都凸出主体的责任效能,使其成为将制度优势转化为治理效能的中心环节。如果忽视问责和容错之间价值取向的一致性,把两者视为相互割裂的制度或机制,就会影响问责与容错的制度平衡或合理均衡。事实上,中央层面关于问责与容错的核心政策文本已经较为充分地反映了两者价值取向的一致性。《中国共产党问责条例》规定,规范和强化党的问责工作,落实管党治党政治责任,督促各级党组织、党的领导干部负责守责尽责,践行忠诚干净担当;《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出,建立激励机制和容错纠错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误,进一步激励广大干部新时代新担当新作为。两部文件都提到了“担当”,即从正反两个方面强化责任主体的责任意识,将责任内化于心、外化于行,使责任成为不断落实国家治理现代化各项要求的不竭动力,使责任主体的行动满足党和国家、社会与公众的期待。换言之,问责与容错都致力于实现国家治理现代化的战略目标,都是构建责任政治制度体系的重要组成部分,都着眼于提升公共权力的运行效能,两者的价值取向是高度契合和一致的。问责与容错价值取向的一致性决定了两者之间不是简单的“制度均衡”或者“合理平衡”问题,问责与容错的制度建设更不是将两个相互独立制度进行简单组合,而是通过一种系统性思维全面审视正负指向的激励制度,在激励制度的重塑与调整中一体推进问责与容错制度建设,使两者彼此衔接、融会贯通,实现共同的制度理想。从责任政治建设的实践历程看,容错免责本身是针对问责实践的缺陷与弊端而产生的激励机制,两者的发展阶段不同、成熟定型的程度不同,因而不可避免地存在内在张力,亟需一体推进问责和容错的制度建设。从制度建设协同化的角度看,一体推进问责与容错制度建设应该聚焦在两个层面:一是问责与容错制度设计的协同性,即以责任政治建设为主线加深问责制度与容错制度的有机融合。《中国共产党问责条例》关于不予问责和免予问责的规定中事实上蕴含着容错免责的问题,这意味着问责和容错可能融合在同一政策文本或制度框架中;二是问责与容错制度运行的协同性,将容错制度执行力度提升到与问责制度执行力度的同等水平,避免两者执行力度不同导致两者的失衡。问责与容错作为责任政治体系中的一体两面应该是相辅相成的,任何一方的缺席或过弱都会影响到另一方效能的充分发挥,事实上容错机制也正是基于问责泛化与过度而产生的,其执行力不足已经影响到问责制度建设的初衷,造成了较为严重的“避责”现象,必须加强制度完善程度与执行力度。

 

其次,强化问责与容错衔接机制的严谨性,提升问责与容错的法治化水平。衔接机制是问责与容错均衡优化的关键环节,其严谨性体现着问责与容错衔接机制的形式要求是否科学合理,需要通过法治化水平的提升予以保障。

 

问责与容错机制衔接的严谨性是保障两者价值取向有效实现的必要条件,体现的是问责与容错机制在形式上或表层上所具有的优良品质。例如,问责与容错的规定应当逻辑严谨,而不应当自相矛盾;问责与容错的界限应当清晰明确,而不应当含混不清;问责与容错的结果应当公开透明,而不应当诡秘难知等。如果问责与容错机制衔接不严谨、不具备形式上的优良品质,即使它们具有相同的价值取向与制度理想,也可能因为内在张力难以弥合而导致这些目的价值与制度理想成为虚幻的想象。问责与容错机制衔接的严谨性要得以充分体现和得到有力保障,必须提高问责与容错的法治化水平,通过权威性的党内法规和国家法律来实现。《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规在形式上具有六个特定,包括制定主体特定、名称特定、规范事项特定、框架结构特定、表达方式特定、审议和发布方式特定;而在法的诸多形式要件中,权威性、普遍性、统一性和完备性是最为重要的四种形式。那么,强化问责与容错机制衔接的严谨性,也应该通过党内法规和国家立法的形式,明确问责与容错的适用范围、适用情形、问责与免责的程序等内容,并实现党内法规与国家法律的有效衔接,彰显问责与容错衔接机制的确定性、普遍性、完备性和统一性。一是注重党内法规向国家立法的转换。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要注重党内法规与国家法律的衔接和协调。党对国家立法工作的领导和国家法律至上这两个因素决定了党内法规向国家法律转化的单向性,这种单向性也是两者合理转化的核心要素。在全面依法治国的背景下,实现容错免责党内法规向国家立法转化,首先是将党的政策上升为国家法律,实现党的问责与行政问责有机结合、相互衔接,增强党的依法执政本领,加强和改善党对国家政权机关的领导;其次是容错免责党内法规施行后需要通过国家法律进行调整,容错免责党内法规与国家立法在适用范围、调整对象、规范效力等方面存在转化的基准,既要根据国家法律清理地方参差不齐的地方文件,也要保持党内法规和国家立法的各自特色。二是制定容错免责专门党内法规。如前所述,关于容错的规定目前仅限于中央政策文件和地方政策文本之中,尚未制定专门的党内法规。虽然《中国共产党问责条例》第十七条规定了容错免责的情形,但是由于它聚焦问责而不是容错,其中的容错免责情形并不能涵盖容错的所有内容,容错的内涵与外延、容错的构成要件、容错的程序、容错的结果运用等都需要制定专门的党内法规加以明确,唯有对容错机制进行系统规定才能为实现问责与容错机制衔接奠定制度保障。此外,如前文所述,由于问责与容错是责任政治建设链条中的两个环节且相互交织渗透,我们应考虑将问责与容错统合在同一法规或政策文本中的可能性与操作路径,切实推进问责与容错机制衔接的严谨性与有效性。

 

最后,增强问责与容错评价标准的清晰性,提高问责与容错的精准化程度。评价标准的清晰可辨是问责与容错均衡优化的前提性条件,不仅决定两者机制衔接的有效性,而且直接关系问责与容错的精准化程度。

 

评价标准是问责与容错机制衔接过程中所遵循的基本尺度,也是问责与容错是否能够精准的关键因素。总体而言,问责与容错的评价标准旨在解决两类问题: 即按照什么准则破解问责与容错的内在张力、实现问责与容错机制衔接;如何准确界定问责与容错的范围与制度边界、为地方实践提供参考指标。不可否认,问责与容错的评价标准应置于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化背景下,必然具有多元性与时代性,但核心要求是清晰可辨。只有标准清晰可辨、可操作,问责和容错的精准化程度才会切实提高。从实体标准与程序标准的双重视角看,构建清晰可辨的问责与容错评价标准,应该把握两个方面的基本问题。一是从实体标准方面看,要厘清问责与容错的范围与边界。在某种意义上,容错免责的起点是问责追责的终点,因此厘清问责与容错的界限,关键在于如何界定容错的内涵与外延。综观中央和地方容错免责的法规与文件,容错情形的设定基本上采取“事务领域 + 行为方式 + 行为结果”的结构形式,其中的事务领域即容错事由,基本上限定为改革创新与尽职担当两大属性。容错之“错”不仅不能等同于违法行为,而且“错”之根源也限定为主观上的过失。主观上的过失排除了故意甚至恶意的违纪违法行为,但是由于主观过失的判断具有主观随意性,需要进一步明确判断标准,将政策文本中的“错”转化为学术语言和学理判断。容错的主观方面不仅包括容错对象在深化改革大胆创新中的主观过失,还包括问责与容错启动者对待容错对象及其履职行为的主观判断。人的主观想法和主观判断虽然经常是隐秘和不易被探知的,但往往可以通过人的行为过程和结果反映其主观想法,进而做出客观判断。因此,界定问责与容错的范围与边界,应置于全面深化改革和全面依法治国的语境之中,将是否善意履职、是否忠诚于法律要求和伦理要求、是否出于公共利益与社会需求、是否符合改革创新的需要等纳入到容错免责的判断标准之中。此外,应在“三区分原则”基础上,根据各地实践需求进一步细化容错情形,尤其是容错、容错纠错、容错免责的各项规定应该相互配合和贯通。二是从程序标准方面看,要建立多元主体参与问责的运行模式。问责意味着公共权力行使者必须对其行为进行解释并承担责任。换言之,公共生活领域的问责因公民授权而产生,政府的权力由公民通过法律形式授予,问责也必然包含公众参与的异体问责。尽管我国问责制度在全面深化改革的进程中不断健全和完善,但问责实践总体而言还是自上而下的同体问责案例多,异体问责案例少,特别是尚未形成公众直接参与问责的运行模式。缺少多元主体参与的同体问责所暴露出的缺点与局限不仅使问责结果备受质疑,也在一定程度上损失了政府公信力,而多元主体有效参与的异体问责则能从外部参与的角度,对政府的责任和权力进行监督与控制,从而保障人民合法权益,完善政府责任体系,进一步推进民主政治建设。因此,有必要尽快建立健全社会组织、市场主体、新闻媒体、社会公众等多元主体参与的外部问责机制,让公众积极参与到国家和地方治理之中,了解问责与容错的界限和执行标准,强化公众对决策过程的监督,提高公众对问责与容错机制的理解力与支持度,增强问责与容错机制的科学性与民主性,弥补同体问责与监督所存在的不足。

 

五、结论与讨论

权力监督是治理的内在要素和重要环节,问责与容错则是权力监督与激励的两种机制。在此意义上,国家治理体系必然包含党和国家监督体系,而问责与容错机制又内嵌于党和国家监督体系之中。问责与容错的合理均衡与机制衔接是完善党和国家监督体系的重要举措,也是促进国家治理体系现代化和制度效能发挥的关键环节。相对于问责而言,容错研究起步较晚,关于问责与容错内在张力与合理均衡的理论研究更是有待提升。实现问责与容错合理均衡与机制衔接的重点和难点在于破解两者之间内在张力的形成原因。本文辨析了问责目标秩序导向与容错目标创新导向之间、问责机制确定性运作结构与容错机制灵活性运作结构之间、问责机制负向激励与容错机制正向激励之间的三种悖论,以责任政治观念、结构、行动的分析框架,探讨了问责与容错合理均衡与机制衔接在价值取向、形式要求、评价标准三方面的推进路径,凸显了责任建设的制度功能。在某种意义上,问责是各国为规范权力运行而普遍采行的机制,而容错则体现了当下中国全面深化改革和推进国家治理现代化对于责任担当的政治要求,是具有中国特色与优势的制度构建。随着容错政治实践的深入推进,问责与容错的体制机制和结构功能也将不断得到创新和发展,两者的合理均衡如何实现制度化呈现与学理化表达,既为相关研究提供了广阔的空间,也将成为今后研究的基本方向。